每年冬季，北方农村取暖难的问题都会引发一轮关注。作为京津冀治理中规模最大的煤改气省份，河北已步入矛盾集中爆发的“后改造时代”。
2026年元旦刚过，河北农户“烧不起”燃气的话题便登上微博热搜，引发《农民日报》等多家媒体接连关注。
在石家庄、定州、承德、邢台、沧州等多个已经完成“煤改气”的农村地区，天然气价格第一档阶梯价格从每立方米3.15元到3.4元不等，取暖季需花费3000-4000元，占河北农村居民人均可支配收入近20%。
天然气价格逐年涨价，加上政府补贴的逐年退坡，不少农户、尤其是老年人虽然家里装了燃气炉，但并不舍得开燃气取暖。
2017年推行初期，河北每立方米气补贴约1.0元，单户最高补1200元，村民实际只需自付约1500元。而到了2026年，随着省级补贴退出、市县补贴降至0.2元甚至归零，同样的取暖用量，农户支出已飙升至约4000元，成本翻了一倍多。
回溯过去十年，河北除了“用气贵”之外，供应短缺也时有发生。2013年和2017年，河北都曾出现“气荒”，最近的一次发生在2022年冬，在邯郸、邢台、沧州、保定、衡水等地，农户取暖出现夜间限气、购气限量的现象。
在涨价与断供的焦虑背后，真正的症结在于2013年开启的“煤改气”——这场一刀切式的改造，在当时已然触碰了资源禀赋与市场机制的承载极限，也让北方农村家庭至今仍在严冬的考验中负重前行。
运动式治理的历史遗留问题
2013年，持续大规模雾霾曾波及中国四分之一国土。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，俗称“大气十条”，通过“煤改气”“煤改电”推动居民及工业领域能源转型，目标是到2017 年，全国空气质量总体改善，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5 分别下降25％、20％、15％。其中，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，俗称“京60”。
同月，河北省印发“大气十条”的配套文件（《河北省大气污染防治行动计划实施方案》），明确提出，到2017年，全省煤炭消费量比2012年净削减4000万吨。
作为传统工业大省，河北聚集钢铁、化工和水泥等行业，并拥有全国最多的燃煤锅炉，以及大量散煤取暖用户。
这一现状，清晰体现在河北的空气质量上。“大气十条”发布一个月后，国家环保部（2018年更名为“生态环境部”）公布同年9月及第三季度京津冀等74个城市空气质量状况，其中，空气质量最差排名前十城市中，河北占7个。这不仅与河北大量燃煤有关，也受北方平原的“风停谷”效应影响，冬季空气难以扩散。
宣布削减煤炭目标后的3个月内，河北迅速完成3.5万台燃煤锅炉拆除治理任务。政策实施次年，即2014年，河北省煤炭消费首次实现负增长，比2012年净削减2197万吨。
从工业减排到散煤“攻坚战”
2015年，京津冀大气污染防治“协调联动机制”正式确立，标志着区域治理进入统筹阶段。然而，真正的考验源于次年的一次“体检”。
2016年7月，中国工程院对《大气十条》落实情况进行的中期评估显示：尽管京津冀空气质量改善提前达标，但形势依然严峻。特别是要实现2017年北京PM2.5浓度降至60微克/立方米的硬指标（即“京60”目标），仍需付出努力。对此，评估报告明确提出“加大秋冬季节污染防治工作力度”。
与此同时，2016年底至2017年初，北方地区出现几轮重污染过程，京津冀大气污染传输通道城市上半年细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比增长5.4％，为2013年开展行动以来首次不降反升。
在上述背景下，秋冬季空气污染治理被提上日程，一跃成为2017年京津冀地区大气污染防治的首要工作。
针对秋冬季污染的症结，监管视角开始重点关注居民燃烧散煤。清华大学建筑学院教授杨旭东曾在接受澎湃新闻采访时指出，散煤在煤炭消费中的占比并不高，但由于其多为低空、无末端治理的直接燃烧，其单位排放强度远高于大型工业锅炉，对区域空气质量产生了显著影响。中国环境科学研究院大气环境首席科学家柴发合则提供更确切数据：1吨散煤直接燃烧的大气污染物排放量，相当于电厂用煤的5-10倍。
此时，距离“大气十条”收官之年仅剩一年。
2017年2月，国家环保部印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将京津冀大气污染传输通道“2+26”城市，即北京、天津，与河北、山西、山东和河南等省内的26市，列为北方地区冬季清洁取暖规划首批范围，要求淘汰所有小燃煤锅炉（尤其是10蒸吨以下的），换成天然气或电锅炉。北方地区大规模的“煤改气”自此展开。
据华南师范大学政治与公共管理学院特聘研究员王仁和等人在合著学术文章中分析，“煤改气”成为高污染省份与城市达成《大气十条》考核目标的“冲刺”手段。
图说：河北省内有八市被纳入“2+26”城市。
3个月后，支持这一计划的资金政策随之出炉，明确由中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年10 亿元，省会城市每年7 亿元，地级城市每年5亿元。
2017年8月，《京津冀2017－2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚行动方案》）发布，该方案提出“煤改气”“煤改电”的清洁取暖方案，2017年10月底钱前，“2＋26”城市至少完成300万户，其中河北分配到180万户，占总数60%。
这一年八月底，环保部出台一份关键文件，即《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》，提出一系列针对秋冬季大气污染治理的督察问责方案。
资金支持、督查问责与“大气十条”的终期考核压力共同促进了各地加大推进清洁取暖和燃煤代替的实施力度，一场围绕着北京大气污染防治目标进行的治理就此展开。
中央政策大力推进、各省自加压力的背景下，各市制定的改造目标远超中央计划，其中，河北各省的目标总和累计250万户。最终，北京天津与包括河北在内的多省，均“超额完成”中央《攻坚行动方案》所规定的目标。
其中，河北的改造进度最为突出——完成249.04万户清洁取暖改造，超出《攻坚行动方案》原定目标近70万户。其中，“煤改气”231.8万户，“煤改电”仅21.9万户。煤改气的实施力度、规模和后果达到空前，2017年因此被称为“河北煤改气元年”。
王仁和等人的研究指出，这一结果由地方政府超额执行所致。与“被动完成”不同，这次的“主动抢跑”，不仅是出于考核问责压力，更是基于行政资源获取与多重政策产出的选择，通过积极争取上级专项财政奖补，地方政府得以缓解基建资金压力。其次，由于中央在向地方下派政策目标的同时，未关注天然气资源配套的问题，从而造成这一政策暂缓执行。
先天不足的资源与理不顺的天然气价
在清洁转型初期，“煤改电”没有成为主力路线，是受限于当时的技术与基础设施水平。2017年前后，热泵等电采暖技术在低温下尚不稳定，且农村电网负载能力严重不足，若全面改电，需对电网进行历时3至5年的“彻底革命”。
地方政府在终期考核压力下，选择推行更具即时可行性的天然气，成本由政府、企业与农民共担，政府负责大部分基建与设备费用，在运行阶段对气价（如每方气补贴1元）提供高额补贴。
根据河北省2018年发布的通知，清洁取暖补贴由省、市、县三级财政共同分担。其中，设备购置费由省与市县各半承担；运行补贴则由三级财政按 1:1:1 比例分担，“煤改气”每户最高补贴 960元（0.8元/方）。
上述政策初定三年。到期后，省级财政采取“退坡机制”延期两年：第一年按原标准的 50% 补助，第二年降至 25%。市县政府则需结合自身财力制定具体的接续办法。受地方财力差异影响，各地补贴的延续性呈现明显分化，有的地方将延长补贴至9年。
补贴的本质是能源转型初期的过渡性激励。这种模式在设计之初，便已隐含了后续的可持续性挑战：随着政策性红利逐步退潮，此前由财政资金掩盖的真实运行成本不可避免地会集中显现。
与此同时，天然气定价执行双轨制：居民用气由政府定价，工商业用气则由市场主导。这种定价机制的不对称，为日后的气源紧缺与保供危机埋下伏笔。
由于各地超额执行煤改气政策，2017 年全国天然气消费量同比增长15.3％。不过，中国是个“富煤、贫油、少气”的国家，天然气长期依赖外国进口，当年的天然气对外依存度高达39%，意味着中国每消耗10立方米天然气，就有约4立方米需要从国外进口。
卓创资讯天然气分析师张钰茹曾对界面新闻分析，河北并非没有本地低价气源，但本地气源产量有限，且区域内油田、储气库在旺季优先保障北京、天津的天然气消费，河北的天然气消费多依赖于外采，气价高。
2017年11月底，河北省发改委发布紧急通知，全省天然气供需缺口达10%-20%，先于华北各省发出天然气供应橙色预警，要求各地按照保供顺序对工业、商业用户限气停气。
据财新报道，在这场突如其来的保供危机中，河北大学附属医院曾因限气被迫求助，称限气将导致手术停摆、患者生命受损，甚至因衣物无法消毒引发交叉感染；河北曲阳县有多所乡村学校因供暖中断，学生们只能在操场跑步取暖，或在室外阳光下上课。
面对民生需求告急，政策纠偏迅速开启。环保部于2017 年12 月4 日紧急发布特急文件（《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》），明确提出进入供暖季后，若地方没有完成改造工程，仍以燃煤取暖或以其他方式替代。
自此，这场为期十个月的治理运动正式结束。
为了规避“一刀切”带来的民生困境，2018年，《国家能源局关于做好2018-2019年采暖季清洁供暖工作的通知》出台，明确一条重要原则：“坚持宜电则电，宜气则气，宜煤则煤，宜热则热，以供定改，先立后破”。
不过，这里的“煤”并不是散煤直燃，而是指洁净型煤或兰炭等环保替代能源。
在这一原则下，2017年确定的“2+26”城市禁煤区的内涵发生变化。划分标准由单纯的“地域导向”转向“资源保障导向”：若气电管网未达、资源未落实，则不再强行划入禁煤区。同时，管理上不再一味追求“去煤化”，而是允许在气电无法触及的偏远带通过“洁净型煤+环保炉具”进行替代。
民生保供政策开始“松动”
大规模“气荒”问题，促使中央层面开始关注资源配套。
2018年，中央密集出台天然气行业重大政策和改革文件，其中，国家发改委印发《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，强调上中下游都要严格按照合同供气、调峰气市场定价、大用户自建气源、投资主体多元等措施，同时明确县级以上地方政府需形成保障本地至少3 日需求量的储气能力。
至此，河北冬季供不应求现象得到缓解，直到2022年，大规模“气荒”再现。但与此前不同，2022年冬天的天然气供应量充足，但价格过高，消费端难以消化。
由于地缘政治引发全球气价飙升，上游巨头（中石油、中石化）采购成本剧增，加之体制改革后不再承担无上限的保供责任，便通过合同将高价转嫁给下游。而处于中间环节的城市燃气公司（如中国燃气）承担更多压力：它们以高昂的市场价从中游买气，但受限于国家定价，只能以更低的民生价格卖给“煤改气”村民。这种“价格倒挂”，导致城燃公司卖得越多亏得越多，加之地方财政因疫情吃紧、补贴发放不及时，最终导致城燃公司资金链断裂，以“断气”收场。
2022年的危机暴露了国内天然气价格机制不完善的问题。
北方农村煤改气后，市场上迅速增加一部分用气量，但由于天然气价格联动机制不完善，当国际市场的波动传导至国内时，原本靠政府巨额补贴维持的平衡被打破。上游不愿独吞亏损、下游不敢涨价、地方政府无力支撑，直到中央财政紧急拨付8亿元专项补贴，才得以缓解。
类似的场景也曾在英国上演。2022年国际气价暴涨时，英国十几家天然气零售商倒闭，最终通过政府拨款，支付了超出上限的差价。几乎所有经历过能源转型（如从煤炭转向天然气或电力）的国家，都曾遇到过极其相似的挑战，即如何在国际能源价格上涨的压力下兼顾国内“稳民生”和“保企业”的双重需求。不同的是，欧洲国家从煤炭转向天然气的过程，通常伴随整个工业化进程，持续了30到50年。
视线转回国内。受城燃企业连年亏损影响，民生保供政策开始“松动”。
2022年11月至2023年4月，河北省发改委与省政府办公厅相继发文，明确要求各地建立居民气价上下游联动机制，允许根据购气成本变动，适时适度疏导终端销售价格。这两份文件正式为基层调价“松绑”。政策发布两个月内，河北多地密集成文，详细解读了调价的依据与幅度。
一个无法忽视的现实是，同样被纳入北方清洁取暖重点区域的省份中，河北农村的天然气价格，显著高于河南、山东等地。
河北作为京津冀大气污染治理的关键一环，相对于其他省份，在清洁取暖推进中节奏更快、强度更高，煤改气、煤改电在短时间内大规模铺开。但这一模式也使河北在天然气供给、管网成本和财政补贴上承受更大压力，尤其在冬季用气高峰期，民用取暖对天然气价格波动的敏感度显著上升。
相比之下，河南在推进清洁取暖时节奏相对审慎，天然气并未成为农村取暖的唯一选择，加之其处于国家输气干线中转节点，用气结构更为多元，对气价的整体承压能力相对更强。山东则具有沿海 LNG 接收站等多元气源优势，在天然气供应和价格调节上具备一定缓冲空间，同时在部分地区将建筑节能改造与取暖方式调整同步推进。
北方农村取暖是否有第三条路？
在煤改气等方式遭遇成本与供应的双重挑战下，北方农村是否还有更好的选择？
清华大学建筑学院副院长杨旭东长期呼吁，关注农村地区丰富的可再生能源替代技术的研究和实践。
2019年左右，杨旭东团队在山东济南商河和河南鹤壁，参与北方清洁取暖试点建设。这两个城市同样被列入“2+26”范围。杨旭东等人在2021年发表的论文《我国北方农村清洁取暖适宜模式研究》中，详细介绍在两地的试点建设过程。
以河南鹤壁为例，杨旭东团队等从提升房屋保暖性能入手，根据农村建筑和使用特点，建立7种农房基础模型，改造外墙和吊顶，采用保温窗帘。
在清洁取暖方面，鹤壁最终选择低温空气源热泵热风机用于取暖，生物质颗粒燃料用于烹饪。前者是一种外观类似空调的设备，在屋内放置热风机室内机，屋外则放置热风机室内机，在一个单体建筑内的卧室、客厅的实测结果显示，室内温度可以保持在17℃以上，日均电耗为0. 37kWh /㎡，整个冬季户均取暖费用在800-1200元之间。
截至2021年，鹤壁有400多个村庄安装空气源热泵热风机。烹饪则采用生物质炉具，这种设备可以自动控温、调节火力，每隔8-10小添加燃料和清灰，过程污染排放低。
另一个试点地山东商河县，与河南鹤壁采取相似措施，通过保暖建筑改造和空气源热泵热风机，每户投资低于一万元，农户承担约1 /3，剩余由政府、企业及亚行贷款共同垫资支付。玉皇庙镇20户的实时监测数据显示，在每天取暖12h的情况下，采取峰谷电价、去除用电补贴后，一个取暖季的运行费用约为528元。
杨旭东将北方农村清洁取暖的可行路径概括为“四个一”原则，即初投资控制在一万元以内，年运行费约一千元，并具备适应农村老龄化需求的一键式操作，以及一个总体规划的引领。
然而，这一模式的大规模复制仍面临显著的“兼容性”瓶颈。其经济可行性主要建立在尚未改造的增量住房基础上。对于已完成“煤改气”的地区，设备折旧与二次改造的高昂成本，使得这套高效方案难以解决“已改户”的现实困难。在补贴消退的背景下，基层普遍缺乏动力去推进二次改造工程。
另外，也有来自环境机构的专家认为，补贴对基层百姓而言仍是最直接、最有效的支持方式；在补贴难以维继的情况下，需多维度探索治理路径，其中，房房屋保温改造是一种颇具性价比的方案，它只需要一次性的投入、保暖效果起效快，且后续维护成本较低，能带来长久的节能效益。
（本文仅代表个人观点。责编邮箱：yilin.yuan@ftchinese.com)
【参考资料】
1.三联生活周刊《补贴“戛然而止”后，不敢开暖气的河北农民》
2.财经杂志《闹气荒的为什么总是河北？》
https://news.qq.com/rain/a/20230206A06MXW00
3.什么导致了2017年“气荒”？
https://www1.ftchinese.com/story/001075633
4.经济日报《采暖季雾霾来袭 河北痛疗燃煤之“疾”》
5.财新杂志：失算煤改气：一场处处失利的环保战役｜深度回放
https://china.caixin.com/2017-12-09/101182801.html
6.中国北方清洁供暖的“平衡术”https://dialogue.earth/zh/4/44084/
7.澎湃新闻：散煤治理进入“深水区”，技术合理经济可行的方案如何选择？
https://www.tsinghua.edu.cn/info/1182/118139.htm
8.再问清洁供暖：“宜煤则煤”，可到底哪些情况“宜煤”？
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3956580