2025年1月20日，唐纳德•特朗普（Donald J. Trump）正式开启其第二任总统任期。一年来，其“美国优先”（America First）政策在国内外引发广泛争议。作为2024年竞选核心纲领，特朗普承诺通过高关税重振制造业、减少贸易赤字；启动史上最大规模移民遣返行动；成立政府效率部（DOGE）节省支出；废除多样性、公平性和包容性（Diversity, Equity, and Inclusion, DEI）倡议；公开爱泼斯坦（Jeffrey Epstein）文件揭露政府掩盖；以及通过交易型外交快速调解国际冲突。然而实际执行呈现鲜明对比：部分领域（如边境控制和关税收入）取得显著数据成果，却伴随经济成本转移、社会分化加剧和国际孤立等深层负面效应。
关税：在“筹钱”上成功，在“产业复兴”上效果有限
特朗普承诺实施高关税以保护美国制造业、减少贸易赤字并带回就业机会。具体包括对所有进口商品征收10-20%通用关税、对中国60%、对墨西哥和加拿大100%（若不控制移民和毒品），并用关税收入资助减税和债务偿还。他声称关税将“快速”重振经济，不会显著提高消费者成本。
特朗普政府上任后履行承诺，2025年2月签署行政令，对加拿大和墨西哥征收25%关税（能源只征10%），对中国10-20%。4月“解放日”宣布对60国征收高关税，但许多缓征90天以谈判，后调整（如巴西从50%降至40%）。关税作为财政和外交工具，对既有全球贸易格局造成了深刻冲击，2025年成为了美国经济史上最具争议的“关税之年”。
2025年，美国关税税收激增，平均每月贡献约220亿美元，全年累计筹集资金约2640亿美元。美国平均有效进口关税税率从2024年的约2.5%上升至2025年末的约11.2%-16.8%，为近一个世纪最高水平。
关税不仅是经济工具，更是外交施压手段。在关税威胁下，美国在2025年4月至8月与日本、英国、欧盟、东盟多国达成初步贸易修正协议。这些协议包含伙伴国在市场准入、关税豁免或扩大采购美国产品等方面的让步。政府将关税作为重谈《美墨加协定》及双边关系的关键筹码，形成“施压-谈判-交易”模式。
图表1：美国月度贸易逆差
数据来源：iFind，数据截至2025年10月
关税政策显著缩小贸易逆差。图表1是美国贸易逆差。10月美国贸易逆差大幅下降至293.5亿美元，较上月环比减少近40%、创2009年以来单月最低。美国10月进口额下降至3314亿美元，出口额则逆势增长至3020亿美元，一降一升之间，勾勒出赤字收窄的陡峭曲线。然而，经济学家认为，此收缩主要由黄金出口暴增（约100亿美元）和药品进口下滑驱动，而非贸易结构改善。黄金贸易波动导致数据失真，药品进口减少源于对海外药企的关税威胁。
图表2：美国年度赤字
数据来源：fiscaldata.treasury.gov
图表2是美国自2005年以来年度赤字。在贸易冲突激烈、融资成本高昂的2025财年（2024年10月-2025年9月）里，美国联邦政府最终录得1.78万亿美元的财政赤字，比2024财年减少约410亿美元，降幅为2.2%，为2022年以来年度赤字首次下降。若无关税收入飙升和9月创纪录的1980亿美元月度盈余，赤字将更严重。财政赤字下降将使预算赤字占GDP的比例降至5.9%，自2022年以来该比例从未低于6%，而在美国经济稳定时期通常约为3%。
然而，关税在财政方面的成功未能转化为产业复兴。超过80%的关税成本最终由美国进口商和消费者承担，导致美国家庭平均年税负增加约1200美元。制造业就业岗位虽有零星回流，但因进口零部件成本上升而被迫提高产品价格，反而削弱了全球竞争力。
特朗普关税合法性面临司法挑战。依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的做法已被联邦上诉法院裁定越权，正上诉至最高法院。若败诉，将动摇政策根基，并引发大规模退税。
因此，2025年的“关税之年”虽重塑贸易数据和财政收入，却未能兑现产业复兴承诺，反而埋下经济成本转移、通胀压力与法律风险的隐忧。
移民：在“数量目标”上成功，在“经济与制度成本”上代价显著
这是特朗普投入精力最多、数据变化最明显的领域。
特朗普承诺启动“美国历史上最大规模遣返行动”，目标每年100万非法移民，包括使用军队、扩大拘留营和快速遣返。强调结束“非法入侵”，优先遣返罪犯，并通过关税压迫墨西哥等国合作。
2025财年（2024年10月-2025年9月），边境巡逻队逮捕近23.8万非法移民，创1970年以来年度最低。相比2022年的220万，几乎降至1/10。2025年9月，月度逮捕人数降至约8,400人，创历史新低。图表3是2025年西南边境月度遭遇图表。数据显示，超过60%的逮捕发生在拜登政府执政的最后几个月，也就是特朗普总统重新上任之前。
特朗普推行强硬政策，包括军事部署、限制保护申请和“零释放”（所有非法入境者扣留或遣返）。这些措施是无证移民下降的关键因素。
图表3：2025年西南边境月度遭遇图表
数据来源：US Customs and Border Protection
截至2025年12月，政府宣称通过“极光行动”（Operation Aurora）等驱逐了约60万非法移民，并估算有约190万人选择“自愿离境”。“极光行动”获得了法律层面的有力支持，美国最高法院相继裁定，允许政府快速将非法移民驱逐至第三国，并允许撤销超过50万移民的临时合法身份，为驱逐扫清了障碍。
图表4：1950年以来美国犯罪率
数据来源：FBI Crime Data Explorer
移民执法推动犯罪率下降。图表4是1950年以来美国犯罪率。2025年，美国共记录5912起谋杀案，而2024年同期为7369起，单年降幅达20%创历史新高。2025年大规模谋杀案数量也降至2006年以来的最低水平。此外，暴力犯罪下降10.7%，财产犯罪下降12.4%，大规模杀戮降至2006年以来最低。下降趋势覆盖大城市和小镇。
然而，在“威慑效果”上取得的显著成果是以日益显现的经济与社会成本为代价的。
据美国移民委员会数据，2025年内，美国移民与海关执法局（ICE）的拘留人数从年初的约4万人上升至12月的6.6万人，增幅达65%。根据测算，逮捕、拘留和驱逐一名非法移民的平均成本极高。仅2025一年，执行大规模驱逐的预算支出就接近880亿至1000亿美元。国会已额外批准约450亿美元用于扩建拘留中心和增加执法人员。
非法移民在美国农业、建筑业和服务业中占据重要比例，他们的撤离导致了显著的“用工荒”。 美国约14%的建筑工人为无证移民。随着驱逐行动开展，建筑成本在2025下半年上涨了约10%，直接导致新房开工率下降，进一步推高了原本就高企的房价。约25%的农场工人受影响。由于采摘和加工人手不足，2025年美国生鲜农产品的通胀率比整体CPI高出约2-3个百分点。
DOGE（政府效率部）：人员缩编显著，财政减负微弱
特朗普承诺成立DOGE（由马斯克领导），目标节省1-2万亿，减少浪费、欺诈和官僚主义。通过裁员、取消合同和改革采购，实现预算平衡和缩小政府。
1月20日通过行政令成立DOGE，目标到10月节省1万亿，但实际节省约1500亿、远低于预期。其成就包括：裁员27.4万（图表5是美国联邦员工数量。联邦员工数量由2024年底的301.2降至273.8万，9%降幅，和平时期最大）；取消477项合同节省11亿，另外141项合同节省4.98亿；取消21笔EPA赠款节省1.16亿；减少小机构员工。
图表5：美国联邦员工数量
数据来源：fred.stlouisfed.org
然而，节省效果被夸大，财政目标远未实现。2025年，DOGE官方声称通过取消合同、资产处置和裁员等手段，共节省了约1500亿美元。这仅占联邦总支出7.01万亿美元的2%左右，且远未达到1万亿美元的目标。
尽管DOGE砍掉了大量行政开支，但由于社保、医疗保险等“法定权利支出”和债务利息的刚性增长，2025年美国联邦总支出依然达到约7.01万亿美元，比2024年还多出约600亿美元。
DEI：政治承诺完成度高，但也面临法律和现实挑战
作为“美国优先”政策的核心，特朗普竞选承诺废除DEI倡议，视其为“反白人种族主义”和“非法歧视”，旨在恢复基于“功绩”的社会秩序。就职一年以来，特朗普在废除DEI政策方面的行动是其“新政”中最具争议且执行力最强的领域之一。通过行政命令和跨部门协作，特朗普政府在重塑美国制度价值观方面取得了显著进展，但也面临着严酷的法律和现实挑战。
上任初日签署的第14151号行政命令（《终结激进且浪费的政府DEI项目》），强制关闭了联邦政府各部门的所有DEI办公室。在2025年约30万名联邦雇员的裁员潮中（多与DOGE联动），专门的DEI协调员、首席多样性官（CDO）及其支持团队约1.2万个岗位被永久撤销。
通过第14173号行政命令（《消除非法歧视并恢复择优录取》），政府要求所有联邦机构在招聘、晋升和承包合同中不得考虑种族或性别偏好。行政指令明确规定，联邦政府仅承认“二元生物性别”，并在政府通信中禁止使用“首选代词”。
在教育领域，2025年1月23日教育部指导终止所有DEI倡议，取消226亿美元相关拨款。2月威胁若涉及“分裂概念”（如系统性种族主义）则扣减K-12资金，并签署行政令禁止跨性别运动员及切断支持“性别认同”学校资金。1776委员会于3月重启，推动爱国历史课程。4月，特朗普签署行政令“改革认证以加强高等教育”，要求认证机构移除DEI要求，否则面临终止地位、冻结资助资金，导致大学（如哈佛、斯坦福）主动拆除DEI办公室。
在军事领域，特朗普于2025年1月签署行政令“恢复美国战斗力”，废除军队DEI办公室和训练，恢复COVID疫苗拒绝者，禁止跨性别服役。2月国防部长Pete Hegseth解雇部分高级有色人种和女性官员，删除多样性图像，新任务组推广“种族中立政策”。
尽管政令推行迅速，但在实际落地过程中，由于程序和法律漏洞，该政策也引发了不少负面效应。比如，2025年2月，联邦法院针对第14173号行政命令的部分条款发布了初步禁令，理由是“DEI”和“非法歧视”的定义过于模糊，违反了《宪法第五修正案》的正当程序原则。同时，批评者指出，DEI的全面叫停削弱了对少数群体（包括残疾人、退伍军人和女性）的职场保障。
公开爱泼斯坦文件：程序已启动，但政治承诺基本落空
在公开爱泼斯坦文件问题上，特朗普政府程序启动迅速但政治承诺基本落空。作为其竞选期间“全面公开”揭露“政府掩盖”的核心承诺之一，该议题迅速通过立法程序启动，却在执行层面遭遇了法律与现实的困境，演变为一场加剧政治对立的公开争议。
特朗普于2025年11月19日签署了由国会两党压倒性多数通过的《爱泼斯坦文件透明法案》，该法案明确要求司法部在12月19日之前，以可搜索和可下载的格式，公开所有非机密的、与爱泼斯坦调查和起诉相关的记录，范围涵盖飞行日志、旅行记录以及所有被提及的个人。此举在程序上迅速兑现了其政治诺言。
然而，承诺的透明度在实际操作中大打折扣。截至法定的12月19日截止日期，司法部仅发布了约1.2万份文件，与需要审查的超过200万份文件总量相比不足百分之一。且这些已公开的文件中存在大量整页涂黑的关键信息。司法部解释称，审查需要时间以保护受害者隐私和敏感调查细节，并调集了超过400名律师投入这项庞大工作。据Navigator Research调查数据，全美三分之二的人认为政府在掩盖“客户名单”，而在民主党人中更是有高达78%持此观点。
这场未能兑现的“全面公开”引发了政治风暴，超出了文件本身。国会调查遭遇阻碍，前总统比尔•克林顿和前国务卿希拉里•克林顿以程序不合法为由，拒绝了众议院监督委员会关于爱泼斯坦案的传票，共和党人则威胁启动藐视国会程序，使得调查陷入复杂的宪政僵局。
爱泼斯坦文件的公开过程，始于一项高调的两党共识与总统承诺，却因执行中的巨大缺口，最终演变为加剧政治互不信任、侵蚀司法部门信誉、并让政府议程陷入被动的主要争议点。
国际关系：交易型外交快速但成果有限
特朗普第二任期外交政策延续“美国优先”理念，承诺减少海外干预、优先本国利益、通过交易型谈判结束冲突。一年来，其行动呈现“扩张主义”（美洲）与“孤立主义”（欧洲）的双重特征：积极干预中东和拉美取得局部成果，同时疏离盟友、减少援助，导致全球不稳定加剧和美国孤立。
在乌克兰问题上，特朗普承诺“24小时内结束战争”，通过与普京直接谈判解决。他批评欧洲盟友国防支出不足，重新评估对乌援助，优先美国利益。执政一年内，推动和平谈判框架，与俄罗斯多次非正式接触，试图以领土让步和中立协议结束冲突。2025年12月国家安全战略强调“管理欧俄关系”，2025年4月冻结部分对乌军事援助（减少约30%）。但战争并未在承诺时间内结束，乌东部冲突持续，俄军仍占据部分领土。欧洲盟友（如德、法）负担增加，北约内部不满，指责美国“抛弃盟友”。
在中东方面，特朗普承诺全力支持以色列，对伊朗施加“最大压力”，延续“亚伯拉罕协议”，快速解决加沙、黎巴嫩冲突，削弱伊朗代理势力（哈马斯、真主党、胡塞武装），避免美军卷入“无谓战争”。2025年9月推动加沙停火，宣布20点和平计划（与埃及、卡塔尔、土耳其合作），包括援助通道与重建基金，对哈马斯、真主党打击取得进展。6月支持以色列空袭伊朗核设施，瘫痪铀浓缩能力，削弱伊朗代理网络。胡塞威胁显著减少。这些行动部分兑现承诺，支持以色列安全并扩展“亚伯拉罕协议”影响。但加沙重建缓慢，人道危机持续，国际批评美国偏袒以色列，巴勒斯坦平民伤亡增加；伊朗核问题未彻底解决，代理势力仍有残余活动。
在拉美，特朗普承诺指定墨西哥贩毒集团为恐怖组织，打击非法移民与毒品，通过关税威胁墨西哥、加拿大控制边境。政府指定Tren de Aragua等为恐怖组织，海军打击加勒比贩毒船只，边境逮捕下降67%，毒品流入减少，边境穿越人数降至历史低点。2026年1月3日，美国对委内瑞拉发动军事突袭，抓捕总统马杜罗及其夫人，并带至美国受审。
总体而言，特朗普外交行动快速大胆，边境和中东取得可见进展，推动盟友增支、打击伊朗与贩毒集团。但政策导致盟友疏离（欧洲、乌克兰、丹麦），人道援助减少引发全球批评，孤立主义加剧美国“衰落”形象，未完全结束乌克兰战争，部分行为（如抓捕委内瑞拉总统、宣称夺取格陵兰岛）被批“帝国主义”。
总结
特朗普在竞选期间提出了一系列以“美国优先”为核心的强硬议程，涵盖经济、移民、政府改革、社会政策及外交事务等领域。上任一年来，其政府将绝大多数竞选承诺迅速转化为行政行动或法律程序，取得如下成果：
2025年为美国带来2640亿美元关税收入；显著降低贸易逆差，美国月度逆差在10月降至293.5亿美元。
驱逐了约60万非法移民，并估算有约190万人选择“自愿离境”； 边境安全和执法强化推动犯罪率大幅下降，暴力犯罪下降10.7%，财产犯罪下降12.4%，大规模杀戮数量降至2006年以来最低。
DOGE节省1500亿美元；联邦政府裁员27.4万，员工人数9%降幅，为和平时期最大。
公开1.2万份爱泼斯坦文件。
然而，这些强执行的政策普遍陷入了表象成功而深层失败的矛盾。关税增加了财政收入却未能复兴产业，移民控制降低了边境数字却动摇了经济与法治基础，政府效率改革节省了开支却侵蚀了行政能力。每一领域的高强度推进，都伴随着高昂的经济、社会或制度性代价，为未来的执政留下了更为复杂的局面。
（作者介绍：叶冬艳系长江商学院研究学者；单抒文系南京大学金融硕士研究生；欧阳辉系长江商学院金融学教授、杰出院长讲席教授、高级副院长。本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱：tao.feng@ftchinese.com）