3月12日，中国首部生态环境法典正式出台，标志着长期分散的环境立法体系进入集中整合阶段。通过汇集污染防治、生态保护与绿色低碳发展等领域的多部法律，并与部分单行法并行适用，法典试图回应实践中长期存在的规范冲突与治理碎片化问题。对“生态”的强调，也使监管范围从污染控制进一步延伸至生物多样性保护与气候变化，拓展了环境治理的制度外延。
不过，在制度整合的同时，部分关键机制的调整亦引发争议。草案中曾明确赋予社会组织针对“重大风险”提起预防性公益诉讼的条款，未被写入正式文本；新增的费用证明要求，则可能在起诉阶段即提高举证与费用门槛，使原本作为补充监督力量的社会组织面临更现实的约束。
在气候治理方面，法典首次设立绿色低碳发展编，将应对气候变化和“双碳”目标纳入法律框架，但相关条款以原则性和倡导性表述为主，对减排义务的法律责任及处罚机制未作细化规定。这一安排在为未来独立气候立法预留空间的同时，也被认为存在约束不足的问题。
围绕这一制度变革，对话地球采访了参与法典编纂的学者、长期从事环境公益诉讼的社会组织代表以及法律界人士，从不同视角梳理这部法典释放的信号及其背后的治理逻辑。
中国特色：生态，保护和利用之争
中国生态环境法典共1242条，而约在2000年前后完成编纂的法国环境法典已超过7000条。
武汉大学法学院教授、“走近环境法典”编写组负责人陈海嵩自2023年起全程参与法典编纂，收集了所有立法资料。他告诉对话地球，与法国以汇编为主的法典不同，中国采用“法典+单行法”的双法源模式：一方面整合污染防治、生态保护、绿色低碳等30余部法律，另一方面保留《森林法》《能源法》《长江保护法》等20余部单行法。
在实践层面，这一整合意在回应长期存在的法律适用冲突。自然之友总干事何艺妮指出，环境问题往往具有跨领域特征，例如矿山污染案件可能同时涉及水、大气、土壤及生物多样性，而多个单行法之间衔接不畅甚至存在冲突，法典有助于实现制度协调和系统保护。
“生态”一词在法典中出现的频率高达1765次，许多条文原本涉及“环境”的表述都增加了“生态”。
“别看仅增加了‘生态’二字，但意义深远。”陈海嵩指出，“例如，环境影响评价与生态环境影响评价存在本质差异：过去环境评价主要关注污染，现在则扩展至生态要素，如生物多样性，未来还将纳入温室气体排放。”
尽管法典专门设立了生态保护编，并且突出系统性保护的理念，但法典多处将保护与开发利用相提并论，比如“国家加强对林木、草原、野生动物和海洋资源等其他自然资源开发利用的管理，实现资源的保护与可持续利用。”
“在生态保护编中，保护和利用是混在一起的，这一点争议比较大。”自然之友总干事何艺妮认为，法典更强调保护与利用资源的经济价值，对资源生态价值的保护居于次要地位。
“在中国，环境问题本质上是发展问题，因此中国的环境治理选择了一条国家主导的路线，保护和利用两条腿走路。”格拉斯哥大学法学院副教授、法学博士朱明哲认为。
消失的条文：预防性公益诉讼“刹车”？
与整合相伴随的，是部分制度安排的调整。
法典草案第一次审议稿中，第1072条曾规定，机关和组织可在“生态环境受到损害或存在重大风险”时提起诉讼，但该条在正式文本中被修改为“生态环境损害情况”，未提及重大风险。一些社会组织担忧，这将削弱预防性公益诉讼的制度空间。
自2015年新环保法实施以来，中国环境公益诉讼形成“双轨结构”：检察机关可提起民事和行政公益诉讼，社会组织则可提起民事公益诉讼，并在风险预防方面发挥“前置”作用。最高人民法院相关司法解释亦明确，社会组织可以对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”。
“预防性公益诉讼是有效遏制生态环境损害发生的关键诉讼类型，尤其面对濒危物种灭绝等不可逆的生态风险时，该类诉讼具有不可替代的重要作用，决不能废除。”何艺妮以“绿孔雀案”为例指出，该案正是基于重大风险提起诉讼，最终促使水电站项目停建，避免了造成绿孔雀核心栖息地的生态破坏，成为中国代表性的预防性公益诉讼。
陈海嵩表示，未写明重大风险并不等于完全否定社会组织的预防性公益诉讼诉权，未来仍可能通过司法解释等方式保留空间。
数据显示，检察机关依然是中国环境公益诉讼的主力。2023年中国的环境公益诉讼案件中，检察机关发起的诉讼约占92%，社会组织发起的诉讼仅占约4.8%。
除诉权范围外，法典对诉讼条件的调整同样引发关注。
1081条显示，提起环境公益诉讼需提供生态环境损失及修复费用等证明材料。何艺妮认为，这一要求与公益诉讼实务存在脱节——在起诉阶段，往往违法行为仍在持续，虽有初步损害证据，但损害事实仍未完全确定，如需诉前完成生态环境损失及修复费用的鉴定评估，将极有可能造成重复鉴定评估及资源浪费，并将大幅提高诉讼成本与门槛。
现实案例亦印证了这一问题。2011年，自然之友曾经对云南曲靖的铬渣污染提起公益诉讼，要求被告彻底消除污染危害、修复当地环境。这起诉讼审理了9年，环境损害司法鉴定费用高达300万左右，而当时自然之友全年的机构运营支出也不过300万元。最终，这起案件也并没有做昂贵的环境损害鉴定，而是委托第三方机构对已完成的修复治理措施进行审核。
高昂的鉴定费一直以来是环境公益诉讼“拦路虎”。此前，自然之友提起的多起土壤污染类环境公益诉讼，都曾因为出不起鉴定费而止步不前。在此背景下，新增条款可能进一步压缩社会组织的公益诉讼行动空间。
气候入法：原则先行，约束仍待落地
相比争议，法典在气候治理方面的制度创新同样受到关注。
法典首次设立绿色低碳发展编，并纳入应对气候变化章节，涵盖减缓、适应及“双碳”目标。这被视为将气候议题从政策层面提升至法律框架的重要一步。
不过，也有学者认为，将“应对气候变化”嵌入“绿色低碳发展”之中，可能削弱其作为独立环境议题的制度地位。
同时，相关条款多采用“国家鼓励”、“国家推动”、“国家强化”等宣示的表述，对减排义务缺乏明确的法律责任与处罚机制。比如，法典中规定，“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位，应当按照国家规定履行强制减排责任”，但未设定具体罚则。
“在框架性气候变化法律缺位的情况下，中国需要去调动现有的法律资源，比如《能源法》去推动减碳。”朱明哲告诉对话地球。
事实上，应对气候变化早在2009年已被纳入立法议程，但进展缓慢。全国人大常委会立法规划通常每五年编制一次，最近的一次，2023年的十四届全国人大常委会立法规划中，应对气候变化和碳达峰碳中和相关立法被列为第三类项目，即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”。这意味着，要到2028年，应对气候变化的法律才有可能被纳入中国的立法。
“中国的能源法从2005年开始起草，2024年才投票通过。应对气候变化法的法律位阶更高，推进会更加审慎。”朱明哲告诉对话地球。
作者简介：林孜，中国项目总监。她于2019年加入对话地球，曾经担任北京办公室运营总监。她长期从事气候变化和环境政策相关工作，参与并主导了多个气候变化、能源、农业、海洋等领域的传播项目。她拥有伦敦大学学院环境与可持续发展硕士学位。
注：此文原载环境网站“对话地球”。FT中文网经“对话地球”授权转载此文。对话地球是一家关注气候变化与环境的非盈利机构。