每年冬季，北方农村取暖难的问题都会引发一轮关注。作为京津冀治理中规模最大的煤改气省份，河北已步入矛盾集中爆发的“后改造时代”。
2026年元旦刚过，河北农户“烧不起”燃气的话题便登上微博热搜，引发《农民日报》等多家媒体接连关注。
在石家庄、定州、承德、邢台、沧州等多个已经完成“煤改气”的农村地区，天然气价格第一档阶梯价格从每立方米3.15元到3.4元不等，取暖季需花费3000-4000元，占河北农村居民人均可支配收入近20%。
天然气价格逐年涨价，加上政府补贴的逐年退坡，不少农户、尤其是老年人虽然家里装了燃气炉，但并不舍得开燃气取暖。
2017年推行初期，河北每立方米气补贴约1.0元，单户最高补1200元，村民实际只需自付约1500元。而到了2026年，随着省级补贴退出、市县补贴降至0.2元甚至归零，同样的取暖用量，农户支出已飙升至约4000元，成本翻了一倍多。
回溯过去十年，河北除了“用气贵”之外，供应短缺也时有发生。2013年和2017年，河北都曾出现“气荒”，最近的一次发生在2022年冬，在邯郸、邢台、沧州、保定、衡水等地，农户取暖出现夜间限气、购气限量的现象。
在涨价与断供的焦虑背后，真正的症结在于2013年开启的“煤改气”——这场一刀切式的改造，在当时已然触碰了资源禀赋与市场机制的承载极限，也让北方农村家庭至今仍在严冬的考验中负重前行。
运动式治理的历史遗留问题
2013年，持续大规模雾霾曾波及中国四分之一国土。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，俗称“大气十条”，通过“煤改气”“煤改电”推动居民及工业领域能源转型，目标是到2017 年，全国空气质量总体改善，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5 分别下降25％、20％、15％。其中，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，俗称“京60”。
同月，河北省印发“大气十条”的配套文件（《河北省大气污染防治行动计划实施方案》），明确提出，到2017年，全省煤炭消费量比2012年净削减4000万吨。
作为传统工业大省，河北聚集钢铁、化工和水泥等行业，并拥有全国最多的燃煤锅炉，以及大量散煤取暖用户。
这一现状，清晰体现在河北的空气质量上。“大气十条”发布一个月后，国家环保部（2018年更名为“生态环境部”）公布同年9月及第三季度京津冀等74个城市空气质量状况，其中，空气质量最差排名前十城市中，河北占7个。这不仅与河北大量燃煤有关，也受北方平原的“风停谷”效应影响，冬季空气难以扩散。
宣布削减煤炭目标后的3个月内，河北迅速完成3.5万台燃煤锅炉拆除治理任务。政策实施次年，即2014年，河北省煤炭消费首次实现负增长，比2012年净削减2197万吨。
从工业减排到散煤“攻坚战”
2015年，京津冀大气污染防治“协调联动机制”正式确立，标志着区域治理进入统筹阶段。然而，真正的考验源于次年的一次“体检”。
2016年7月，中国工程院对《大气十条》落实情况进行的中期评估显示：尽管京津冀空气质量改善提前达标，但形势依然严峻。特别是要实现2017年北京PM2.5浓度降至60微克/立方米的硬指标（即“京60”目标），仍需付出努力。对此，评估报告明确提出“加大秋冬季节污染防治工作力度”。
与此同时，2016年底至2017年初，北方地区出现几轮重污染过程，京津冀大气污染传输通道城市上半年细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比增长5.4％，为2013年开展行动以来首次不降反升。
在上述背景下，秋冬季空气污染治理被提上日程，一跃成为2017年京津冀地区大气污染防治的首要工作。
针对秋冬季污染的症结，监管视角开始重点关注居民燃烧散煤。清华大学建筑学院教授杨旭东曾在接受澎湃新闻采访时指出，散煤在煤炭消费中的占比并不高，但由于其多为低空、无末端治理的直接燃烧，其单位排放强度远高于大型工业锅炉，对区域空气质量产生了显著影响。中国环境科学研究院大气环境首席科学家柴发合则提供更确切数据：1吨散煤直接燃烧的大气污染物排放量，相当于电厂用煤的5-10倍。
此时，距离“大气十条”收官之年仅剩一年。
2017年2月，国家环保部印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将京津冀大气污染传输通道“2+26”城市，即北京、天津，与河北、山西、山东和河南等省内的26市，列为北方地区冬季清洁取暖规划首批范围，要求淘汰所有小燃煤锅炉（尤其是10蒸吨以下的），换成天然气或电锅炉。北方地区大规模的“煤改气”自此展开。
据华南师范大学政治与公共管理学院特聘研究员王仁和等人在合著学术文章中分析，“煤改气”成为高污染省份与城市达成《大气十条》考核目标的“冲刺”手段。
图说：河北省内有八市被纳入“2+26”城市。
3个月后，支持这一计划的资金政策随之出炉，明确由中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年10 亿元，省会城市每年7 亿元，地级城市每年5亿元。
2017年8月，《京津冀2017－2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚行动方案》）发布，该方案提出“煤改气”“煤改电”的清洁取暖方案，2017年10月底钱前，“2＋26”城市至少完成300万户，其中河北分配到180万户，占总数60%。
这一年八月底，环保部出台一份关键文件，即《京津冀及周边地区2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》，提出一系列针对秋冬季大气污染治理的督察问责方案。
资金支持、督查问责与“大气十条”的终期考核压力共同促进了各地加大推进清洁取暖和燃煤代替的实施力度，一场围绕着北京大气污染防治目标进行的治理就此展开。
中央政策大力推进、各省自加压力的背景下，各市制定的改造目标远超中央计划，其中，河北各省的目标总和累计250万户。最终，北京天津与包括河北在内的多省，均“超额完成”中央《攻坚行动方案》所规定的目标。
其中，河北的改造进度最为突出——完成249.04万户清洁取暖改造，超出《攻坚行动方案》原定目标近70万户。其中，“煤改气”231.8万户，“煤改电”仅21.9万户。煤改气的实施力度、规模和后果达到空前，2017年因此被称为“河北煤改气元年”。
王仁和等人的研究指出，这一结果由地方政府超额执行所致。与“被动完成”不同，这次的“主动抢跑”，不仅是出于考核问责压力，更是基于行政资源获取与多重政策产出的选择，通过积极争取上级专项财政奖补，地方政府得以缓解基建资金压力。其次，由于中央在向地方下派政策目标的同时，未关注天然气资源配套的问题，从而造成这一政策暂缓执行。
先天不足的资源与理不顺的天然气价
在清洁转型初期，“煤改电”没有成为主力路线，是受限于当时的技术与基础设施水平。2017年前后，热泵等电采暖技术在低温下尚不稳定，且农村电网负载能力严重不足，若全面改电，需对电网进行历时3至5年的“彻底革命”。
地方政府在终期考核压力下，选择推行更具即时可行性的天然气，成本由政府、企业与农民共担，政府负责大部分基建与设备费用，在运行阶段对气价（如每方气补贴1元）提供高额补贴。
根据河北省2018年发布的通知，清洁取暖补贴由省、市、县三级财政共同分担。其中，设备购置费由省与市县各半承担；运行补贴则由三级财政按 1:1:1 比例分担，“煤改气”每户最高补贴 960元（0.8元/方）。
上述政策初定三年。到期后，省级财政采取“退坡机制”延期两年：第一年按原标准的 50% 补助，第二年降至 25%。市县政府则需结合自身财力制定具体的接续办法。受地方财力差异影响，各地补贴的延续性呈现明显分化，有的地方将延长补贴至9年。
补贴的本质是能源转型初期的过渡性激励。这种模式在设计之初，便已隐含了后续的可持续性挑战：随着政策性红利逐步退潮，此前由财政资金掩盖的真实运行成本不可避免地会集中显现。
与此同时，天然气定价执行双轨制：居民用气由政府定价，工商业用气则由市场主导。这种定价机制的不对称，为日后的气源紧缺与保供危机埋下伏笔。
由于各地超额执行煤改气政策，2017 年全国天然气消费量同比增长15.3％。不过，中国是个“富煤、贫油、少气”的国家，天然气长期依赖外国进口，当年的天然气对外依存度高达39%，意味着中国每消耗10立方米天然气，就有约4立方米需要从国外进口。
卓创资讯天然气分析师张钰茹曾对界面新闻分析，河北并非没有本地低价气源，但本地气源产量有限，且区域内油田、储气库在旺季优先保障北京、天津的天然气消费，河北的天然气消费多依赖于外采，气价高。
2017年11月底，河北省发改委发布紧急通知，全省天然气供需缺口达10%-20%，先于华北各省发出天然气供应橙色预警，要求各地按照保供顺序对工业、商业用户限气停气。
据财新报道，在这场突如其来的保供危机中，河北大学附属医院曾因限气被迫求助，称限气将导致手术停摆、患者生命受损，甚至因衣物无法消毒引发交叉感染；河北曲阳县有多所乡村学校因供暖中断，学生们只能在操场跑步取暖，或在室外阳光下上课。
面对民生需求告急，政策纠偏迅速开启。环保部于2017 年12 月4 日紧急发布特急文件（《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》），明确提出进入供暖季后，若地方没有完成改造工程，仍以燃煤取暖或以其他方式替代。