特朗普第二任期已超过50天，其竞选时期的理念与承诺正逐步转换为现实政策。如果说特朗普第一次当选时还被解读为一种意外或偶然，此次随着共和党对参众两院的控制、内阁官员的高度忠诚，以及当政以来大刀阔斧的内外政策改革，已没人怀疑他将深刻改变美国。
“让美国再次伟大”的口号是否能成为现实？其对外政策的调整，将对美国全球霸权地位产生何种影响？本文认为特朗普2.0外交路线的改变，本质上体现了美国从立足结构性权力向依赖工具性权力的切换，但其能达成何种效果仍存在较大不确定性。回望历史上大国转换权力使用方式的轨迹，为我们提供了一个重要的观察线索。
一、权力使用的转换
所谓权力，即能影响或改变他人行为与想法的能力，哪怕违背其本来意愿。在国际关系中，权力分为两种，一是结构性权力（structural power），强调的是对全球流通节点的控制，包括针对资本、军事、能源、知识的流通节点；二是工具性权力（instrumental power），强调运用制裁、威胁等政策手段以达成战略目标。
结构性权力隐秘而系统，它类似于搭建一个“场域”，不针对个别国家但却无处不在。工具性权力直接且聚焦，是利用国家的经济、军事或技术优势对特定对象的直接施压。
我们所熟悉的美国，是一个立足于结构性权力所建立的全球霸权。当一国实现了对全球重要节点的控制，其他国家只要有意愿与世界交流，那么就必须接受其设立规则的约束，别无选择地受到其偏好与意图的影响。著名自由主义学者艾肯伯里曾把美国称为“帝国主义3.0”：即不再直接依赖殖民统治或武力扩张，而是通过经济体系、法律框架、军事联盟、科技标准等方式，构建一个以美国为核心的全球秩序。在这样的体系下，美国无需用枪炮维持霸权，因为全球市场的正常运行本身就依赖于美国的主导；其他国家不是被迫，而是自愿融入这一体系，因为他们自身也希望得到发展。自克林顿政府以来，这套思想被华盛顿精英们持续继承，正如前国家安全顾问沙利文卸任前于《外交事务》上发文，言辞肯肯地强调美国的领导力是建立在广泛的全球合作与盟友们的支持之上。
然而，特朗普第二任期至今，我们所面对的美国已深刻改变了其权力使用方式。首先，支撑其结构性权力的各项措施开始松动。在经济层面，为全球经济合作设立规则、监督预警的机制被削弱，公共产品被滥用为武器化的工具。在全球治理层面，对人类长期有益的领域并无意愿引领合作，如再次退出《巴黎气候协定》、主动削弱其在环保、卫生领域的领导力，暂停并重新审查美国所有对外援助。在军事层面，有选择地回撤资源投放，不再愿意充当“世界警察”，反而对盟友施压要求其增加军费分摊，并任由部分区域重新陷入无序。
与此同时，工具性权力的运用大幅提升。关税政策成为其最为常用的工具。在《特朗普总统上任50天以来美国人民取得的50项胜利》中，恢复对钢铁、铝进口征收25%关税，以及公布公平互惠贸易计划被当作为重要政绩之一。面对传统盟友，同样指责加拿大是关税滥用者，并在近期抨击欧盟是“世界上最具敌意和滥用税收和关税的机构之一”“其成立的唯一目的就是占美国便宜”。而面对战略对手和潜在威胁，则使用直接运用更为极端的手段。如对伊朗恢复极限施压，并扬言要把其从地图上抹除。
一言蔽之，认识到从结构性权力向工具性权力转变，是理解美国外交经济政策调整的关键钥匙。
更为重要的是，特朗普政府坚信这一转变是经过认真评估后的理性选择。体系的主导者往往能获得超额收益，包括拥有广泛商业金融网络、推广自身价值观、受到国际支持与追随。然而，这类好处却是长期的、隐秘的、润物无声，通常难以直接进行量化与计算。但同时，无论作为国际组织的最大捐款国，抑或是提供大规模的海外驻军，结构的维持需要付出大量成本。当政府面临大量债务负担时，在巨大的支出与模糊的收益之间，继续维持结构似乎就成为了不明智的选择，而放弃结构从而节省大量开支，并通过工具性权力获得直接的、快速的回报，似乎在“账面”上更加符合美国的整体利益。
这一转变会产生怎样的效果？能真正“让美国再次伟大”吗？
二、历史的隐喻
回望过去，似乎能为未来的演变提供线索。历史上，当一个区域或全球霸权国家感受到自身相对实力下降、继续维持结构更加困难时，它往往会主动调整自身战略，试图以更低成本的方式维护主导地位。那么是否存在一个先例，即通过主动削弱其制度化管理和公共产品供给的结构性权力，转而以强制性、短期交易性工具为主，并最终实现了更高层级的国力与国际地位复兴？
遗憾的是，在可考的历史中，尚无一个清晰、长久的成功先例。几乎所有运用权力转换的区域或全球霸权，在获得短期收益后，长期来看都陷入了更加被动的局面。
在16—17世纪，奥斯曼土耳其运用省制、商路建设与宗教自主管理（米利特体系），统辖巴尔干、中东与北非广大地区，形成相对稳固的跨洲帝国。其结构性权力的建立是通过在核心商路、港口、城镇提供相对稳定的治理体系，为当时最重要的资本、商品、人员流通的节点提供保障，使得帝国内部稳定繁盛。然而进入19世纪，由于财政压力与迟滞的制度改革，转而依赖依赖军事胁迫、苛税、与各地方势力的短期交易来维系地位。武力镇压激起了更为强烈的反抗，强征资源激化了矛盾，“奥斯曼体系”的正当性不断弱化。
在19世纪至一战前，大英帝国的结构性权力建立于其全球范围的海军保障，推崇自由贸易的理念，以及通过金本位制为全球经济往来提供国际结算与汇率兑换。这些措施使“英式规则”成为主流，英国从中收获超额红利。然而，随着19世纪末英国传统的工业与金融优势受到新兴势力的挑战，对体系的维护越发力不从心，加之世界大战的冲击，大英帝国无法继续提供广泛的公共产品。英国于1932年渥太华会议后对帝国外的国家实行更高壁垒，标志着“自由贸易”理念不再信奉，转而运用关税和威胁的工具性权力方式来巩固内部市场、排挤竞争者。然而，英国本土工业竞争力下降的趋势与国家财政负担并未因此得到逆转。
更为临近的案例，是苏联结构性权力的建立与转换。在顶峰时期，通过华沙条约组织、经互会等多边组织整合东欧并输出资源和制度规则，苏联阵营内形成了较高的制度性和政治黏性。然而，当其经济增长乏力、科技进步落后于西方阵营时，东欧各国对该体系的不满情绪逐步上升。后期苏联对东欧国家的影响力投放不再侧重制度共识和利益融合，而是依赖武力威胁与经济制裁，工具性权力的运用成为主导。但这一转变，并未使苏联财政负担、资源短缺、内部对抗的不利局面得到逆转。
既然转换权力的使用方式是一种“理性选择”，为何历史上各类尝试都导向了更加难以控制的局面？一个可能的解释是，凭借经济制裁、外交威胁、军事干预等手段，尽管短期内能达到立竿见影的效果，但长期而言反而会推高其维护地位的难度。面对盟友或伙伴国，因为缺乏持续共赢的机制而逐渐离心，国际经贸合作的网络不再稳固，引导集体行动的能力大幅下降，曾经获得的网络红利与理念吸引力出现下降。面对潜在对手，会进一步推高其提升对抗的决心，反而会加大达成合作、化解对抗的难度，让体系的维护变得更加困难。
三、再次成为例外？
历史有其韵脚，但并非一定会线性发展。
“美国例外论”（American Exceptionalism）曾被多次用来强调该国在政治制度、社会文化、对外战略方面的特殊之处。特朗普政府使用权力方式的切换，也并不意味着美国就会衰落成普通大国。贴合实际的观察，当下其经济的强劲、社会的活力、科技的发展，都说明了美国还在持续发展之中。
然而，对于是否能真正实现“让美国再次伟大”，本文认为取决于三个条件，可供在未来进行反复观察。其一，是否有能力巧妙推进权力切换的方式与节奏。在回撤力量的同时能否识别、聚焦可承受的核心利益，而非简单的霸凌与施压。其二，是否能通过改革提升其财政能力。政府效率部能否真正可持续地降低联邦政府开支与债务水平，进而能再次负担起公共产品的提供。其三，也是最为重要的一点，即是能否在新一轮人工智能科技革命中，建立起新的结构性权力。几乎所有的再复兴都伴随着对新的制度、规则的积极主导，而不是长期依赖单纯的制裁、胁迫或交易。美国在人工智能领域已取得部分领先，未来其技术优势是否能转换成经济红利与制度优势，将至关重要。
无论是巩固其主导地位还是加速全球霸权的衰落，特朗普政府的政策调整都将深度影响美国。对于国际社会其他成员而言，随着美国选择性抽离其对世界重要节点的控制，在相当一段时间内无序、冲突等乱象都更为频发，我们将面对一个更为不确定的世界。然而，秩序的深刻重组既给未来带来更多风险，也同时会激发新的机会的出现。
（注：黄宇韬，牛津大学博士，中国社科院世经政所助理研究员。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）